Gruppo 25 aprile

Piattaforma civica (e apartitica) per Venezia e la sua laguna

TAR Veneto: una sentenza che non convince

Il TAR decide sul referendum: Questa separazione non s’ha da fare!

di Giacomo Menegus*

Lo scorso 14 agosto è stata pubblicata l’attesa sentenza del TAR Veneto sui ricorsi promossi da Comune e Città metropolitana avverso il referendum per la separazione tra Mestre e Venezia. La decisione, che boccia la consultazione, aderendo pressoché in toto alle censure mosse dai ricorrenti, suscita più di qualche perplessità, visti gli argomenti quantomeno discutibili impiegati dal giudice amministrativo in motivazione.

Riducendo al nocciolo la questione oggetto del contendere, si può dire che il giudice amministrativo fosse chiamato a decidere se – per dividere il territorio comunale in due distinti comuni – fosse legittimo il procedimento descritto dalla legge regionale n. 25 del 1992, seguito in questo caso da Regione e promotori della consultazione; oppure se fosse necessario percorrere il diverso e più articolato procedimento indicato dalla legge Delrio (art. 1, comma 22), come sostenevano Comune e Città Metropolitana.

Per comprendere appieno i termini della questione – a dire il vero non semplici – è necessario fare qualche passo indietro: prima dell’istituzione delle Città metropolitane, la competenza per l’istituzione di nuovi Comuni spettava senza dubbio alle Regioni. Lo stabiliva (e lo stabilisce tuttora) con chiarezza una disposizione della Costituzione, l’art. 133, comma 2, Cost., che recita: «La Regione, sentite le popolazioni interessate, può con sue leggi istituire nel proprio territorio nuovi Comuni e modificare le loro circoscrizioni e denominazioni». Per quanto riguarda il Veneto, la legge regionale di riferimento – che detta il procedimento per l’istituzione di nuovi comuni – è la n. 25 del 1992 (con successive modificazioni).

Nel 2014, a distanza di diversi anni dalla loro previsione in Costituzione (realizzata con la riforma del 2001) venivano finalmente istituite le Città Metropolitane con la cosiddetta legge “Delrio” (l. n. 56 del 2014).

Al vertice dell’organizzazione di tali enti si colloca il Sindaco metropolitano che “di diritto” (cioè automaticamente) è il Sindaco del Comune capoluogo metropolitano. Il Sindaco metropolitano non è quindi eletto da tutti i cittadini della città metropolitana (che nel nostro caso corrisponde all’ex-Provincia di Venezia), ma dai soli cittadini del capoluogo (Comune di Venezia).

La legge lascia comunque aperta la possibilità che, nello Statuto metropolitano, si decida diversamente, consentendo a tutti i cittadini metropolitani (compresi quelli residenti fuori dal capoluogo) di eleggere direttamente il Sindaco e il Consiglio metropolitano.

Per far ciò però la stessa legge richiede che il Comune capoluogo sia prima scorporato in più Comuni, secondo l’articolato procedimento descritto all’art. 1, comma 22, della legge.

Il senso della norma è chiaro: si vuole evitare la compresenza, sullo stesso territorio, di due figure politicamente forti, quali sarebbero il Sindaco metropolitano (forte dell’investitura elettorale dell’intera città metropolitana) e il Sindaco del capoluogo (posto alla guida del centro più importante della Città metropolitana). Il legislatore temeva l’insorgere di conflitti tra Sindaco metropolitano e Sindaco del capoluogo che – specie se i due Sindaci fossero stati espressione di diversi e contrapposti movimenti politici – avrebbero potuto condannare la neonata Città metropolitana all’inefficienza e alla paralisi. Per questo la legge dispone che, qualora si opti per l’elezione diretta del Sindaco metropolitano, si depotenzi al tempo stesso il Sindaco del capoluogo, provvedendo preventivamente a suddividere il capoluogo in comuni più piccoli, con un peso politico meno rilevante.

La previsione di un procedimento di scorporo del capoluogo collegato all’elezione diretta del Sindaco metropolitano ha generato tuttavia confusione e perplessità: quale procedimento applicare nel caso in cui si voglia dividere il comune capoluogo, senza che tale divisione abbia nulla a che fare con l’elezione diretta del Sindaco metropolitano? Insomma, in un caso come quello del Comune di Venezia, nel quale non interessa affatto introdurre l’elezione diretta del Sindaco metropolitano, ma si vuole semplicemente far nascere due distinti comuni, quale procedimento va seguito?

Tale quesito, cui si sarebbe dovuto rispondere senza troppi patemi seguendo semplicemente il dettato costituzionale, ha invece visto affermarsi l’idea che il procedimento indicato dalla legge Delrio fosse divenuto l’unico procedimento applicabile per la divisione in più Comuni del capoluogo metropolitano. Ed è questa la tesi sposata dal TAR Veneto.

Fatta questa breve premessa, si può procedere con l’esame delle motivazioni della sentenza.

Per chi volesse leggere direttamente il testo della sentenza (pubblicata sul sito http://www.giustizia-amministrativa.it), la sezione che interessa è quella in “Diritto”: di questa, una prima parte è tutta dedicata all’esame delle questioni processuali. L’esame del merito inizia con la lettera A2) e prosegue fino alla fine del provvedimento.

Gli argomenti impiegati dal giudice amministrativo possono essere distinti in due gruppi: da una parte, quelli connessi alla supposta incompatibilità della procedura seguita da promotori e Regione (punti A2, B2 e C2); dall’altra, quello attinente alla formulazione del quesito referendario (D2).

Cominciamo dai primi.

L’argomento centrale impiegato dal TAR è il seguente: la legge Delrio impone – qualora non siano eletti direttamente il Sindaco e il Consiglio metropolitano – che il capoluogo della Città metropolitana sia (e permanga) il Comune più popoloso della stessa (punto A2). Il referendum porterebbe invece il capoluogo – che rimarrebbe il Comune di Venezia, ridotto alla sola parte lagunare – ad avere una popolazione considerevolmente inferiore al neonato Comune di Mestre e pertanto non sarebbe ammissibile.

Che il capoluogo della Città metropolitana debba essere anche il Comune più popoloso lo si dovrebbe indurre – dato che non è espressamente previsto dalla legge – da due disposizioni della legge Delrio (art. 1, commi 19 e 21): la prima individua nel Sindaco del capoluogo il Sindaco metropolitano di diritto; la seconda impone il rinnovo del Consiglio metropolitano qualora sia rinnovato il Consiglio del Comune capoluogo.

Secondo il TAR queste disposizioni sarebbero prive di senso se il capoluogo non fosse anche il Comune più popoloso: il Sindaco del capoluogo è sindaco metropolitano di diritto «per l’evidente ragione che esso è il Sindaco più rappresentativo, rappresentando il Comune con il maggior numero di abitanti tra i Comuni della Città metropolitana»; il Consiglio metropolitano si rinnova nel momento in cui è rinnovato il Consiglio del Comune capoluogo perché «il Comune capoluogo esprime, rispetto agli altri Comuni della Città metropolitana, il corpo elettorale più numeroso». Tale “equilibrio” sarebbe «espressione del principio di rappresentanza democratica, quindi, in definitiva, dello stesso principio democratico che permea il nostro ordinamento sin dall’art. 1 della Costituzione, cosicché la sua alterazione o compromissione, lungi dal rappresentare una questione di mera opportunità, vulnera alla radice la stessa conformità alla Costituzione del nuovo Ente: quest’ultimo diventerebbe una sorta di “scheggia impazzita”, di elemento dissonante, nell’ambito del nostro ordinamento costituzionale, non rispondendo più a basilari regole di rappresentanza democratica».

Il ragionamento del giudice amministrativo è sorprendente.

Il Comune capoluogo dev’essere il Comune più popoloso perché solo così si garantisce la rappresentatività del Sindaco metropolitano e la ragionevolezza del contestuale rinnovo del Consiglio del capoluogo e di quello metropolitano.

È una strana declinazione del principio di rappresentanza democratica, direi inedita.

Sarebbe interessante capire quale genere di rappresentatività democratica garantirebbe il Sindaco del Comune capoluogo rispetto a tutti i cittadini metropolitani che vivono al di fuori del Capoluogo e che pertanto non partecipano alla sua elezione (né diretta né indiretta), tanto nel caso in cui il Capoluogo sia il Comune più popoloso, tanto che non lo sia. Quale rappresentatività garantirebbe rispetto ad un cittadino di Mira, di Portogruaro, di Jesolo, di Chioggia? Il fatto è che semplicemente il Sindaco metropolitano “di diritto” non è rappresentativo di tali cittadini, né se il Comune capoluogo rimane il più popoloso né se vede considerevolmente ridotta la propria popolazione.

Che il ragionamento del TAR Veneto non sia irreprensibile sotto il profilo logico, prima ancora che giuridico, lo si intuisce anche da alcuni passi della motivazione posti “a supporto” della tesi sostenuta: si dice, ad un certo punto, che il Sindaco metropolitano – in esito alla divisione del Comune voluta dai fautori del referendum – «non avrebbe più quasi nessun legame di rappresentanza territoriale con il Consiglio, perché circa il 90% dei Consiglieri Metropolitani sarebbe espressione di un territorio diverso da quello di cui è espressione il Sindaco».

Allo stato attuale invece, con appena 6 Consiglieri “veneziani” su 18, il Sindaco garantisce una maggiore rappresentatività? Di quale percentuale della popolazione metropolitana dovrebbe essere espressione il Sindaco metropolitano per assicurare questa rappresentatività del “Comune più popoloso”? Almeno il 20%, il 30% o più? Perché, allo stato attuale, ci sono Sindaci metropolitani che rappresentano poco più del 20% della popolazione (Firenze, Bari), altri più del 30% (Reggio Calabria circa 32%, Bologna 38%), altri ancora addirittura il 68% (Genova). O è sufficiente che il Sindaco metropolitano sia semplicemente il Sindaco del Comune capoluogo=Comune più popoloso per garantire la rappresentatività democratica dell’organo, a prescindere dalla porzione di popolazione metropolitana effettivamente rappresentata?

È evidente che qualcosa non torna.

Il punto è che il Legislatore non ha individuato il Sindaco metropolitano nel Sindaco del Comune capoluogo per rispondere ad esigenze di rappresentatività democratica. Anzi un certo deficit democratico rappresenta uno dei tratti caratterizzanti della Città metropolitana, per come disciplinata dalla legge Delrio. A conferma di ciò, basti ricordare che uno dei punti più aspramente criticati in dottrina della Legge Delrio è stata proprio la mancata previsione di elezioni dirette del Sindaco e del Consiglio e che il tema è stato pure oggetto di ricorso dinanzi alla Corte costituzionale (poi respinto, ma con motivazioni criticatissime persino dai fautori della costituzionalità della legge).

Il Sindaco del Comune capoluogo è Sindaco metropolitano di diritto in ragione del ruolo particolare e dell’importanza del Comune capoluogo intorno a cui si aggrega la Città metropolitana, non per questioni rappresentative.

Si può discutere se il Comune di Venezia – ristretto alle sole isole della Laguna – manterrebbe la propria centralità nella Città metropolitana o la perderebbe a favore di Mestre.

Resta comunque il fatto che l’argomento della necessaria corrispondenza tra Comune capoluogo e Comune più popoloso in funzione di una maggiore rappresentatività democratica degli organi della Città metropolitana – argomento su cui si basa l’impianto motivazionale della sentenza – non ha alcun serio fondamento.

La pronuncia del TAR Veneto si segnala però per un’ulteriore criticità: cercando di salvare una supposta razionalità dell’organizzazione della Città metropolitana tracciata nella Legge Delrio, finisce per disattendere il dettato costituzionale ed opera un inammissibile rovesciamento della gerarchia delle fonti del diritto, facendo sostanzialmente prevalere una legge ordinaria – peraltro secondo un’interpretazione della stessa piuttosto discutibile – sulla Costituzione. La Carta parla chiaro infatti: «La Regione, sentite le popolazioni interessate, può con sue leggi istituire nel proprio territorio nuovi Comuni e modificare le loro circoscrizioni e denominazioni» (art. 133, comma 2, Cost.). Si tratta di una norma attributiva di competenza, competenza consegnata in toto alle Regioni.

La Legge Delrio (legge dello Stato) non può disciplinare l’istituzione di nuovi comuni, per il semplice motivo che lo Stato non è competente sul tema. Bisogna pur ricordare che la disciplina adottata con la legge Delrio in tema di Città metropolitane trova il suo fondamento costituzionale nell’art. 117, comma 2, lett. p), che attribuisce allo Stato la competenza esclusiva in materia di legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane; mentre la competenza regionale in materia di variazioni territoriali dei comuni continua a persistere in capo alle Regioni in virtù dell’art. 133, comma 2, Cost.

Già il fatto che la legge Delrio abbia previsto una diversa (e necessaria) procedura di scorporo del Comune capoluogo funzionale alla diretta elezione del sindaco metropolitano (art. 1, comma 22) solleva più di qualche dubbio di legittimità costituzionale; se tale previsione ha passato indenne il vaglio della Corte costituzionale (Corte cost. n. 50 del 2015), dinanzi alla quale era stata impugnata, lo si deve probabilmente anche al fatto che lo scorporo è funzionale all’elezione diretta del Sindaco metropolitano (e si può perciò far rientrare, seppur a fatica, nella legislazione elettorale) e che il procedimento previsto dalla legge Delrio – a ben vedere – solo a tale ipotesi andrebbe applicata, ferme restando per tutti gli altri casi competenza e procedure regionali.

Il giudice amministrativo sembra invece svalutare il dettato costituzionale e il conseguente obbligo di interpretare le disposizioni della Delrio in conformità con la Costituzione (e non viceversa). L’unica procedura ammissibile per i Comuni capoluogo di Città metropolitana è ritenuta essere quella tracciata dalla legge Delrio; che sarebbe addirittura rispettosa dell’art. 133, comma 2, Cost., dal momento che l’istituzione dei nuovi comuni derivanti dallo scorporo sarebbe da farsi con legge regionale (così prevede l’art. 1, comma 22).

Si tratta però di un ulteriore fraintendimento delle norme, dal momento che l’iniziativa per lo scorporo del Comune capoluogo secondo la legge Delrio spetta al medesimo Comune capoluogo. Il che equivale a dire che – pur concludendosi con una legge regionale – il procedimento non è nella disponibilità della Regione, diversamente da quanto è previsto dall’art. 133, comma 2, Cost. (oltre ad essere disciplinato, per i tratti più salienti, da una legge dello Stato).

Qualche parola merita infine l’affermazione per cui il quesito del referendum sarebbe stato privo dei necessari caratteri di chiarezza, semplicità, coerenza, completezza e univocità (punto D2), perché recitava: «È lei favorevole alla suddivisione del Comune di Venezia nei due Comuni autonomi di Venezia e Mestre, come da progetto di legge di iniziativa popolare n. 8?», senza determinare puntualmente quale parte del territorio comunale sarebbe andata a Mestre e quale a Venezia. Se è pur vero che con Mestre non si designa l’intera terraferma e con Venezia non si identifica l’intera area lagunare del Comune (un’indicazione delle località avrebbe forse meglio soddisfatto i predetti requisiti), è anche vero che il senso della consultazione era chiaro a chiunque e la bocciatura dell’iniziativa referendaria sotto questo profilo pecca di un formalismo eccessivo.

La sentenza svolge altre e ulteriori considerazioni: tra le altre, si ricordano quella per cui la suddivisione del Comune andrebbe ad incidere sulla competenza statale in materia di organi di governo della Città metropolitana (punto B2) e quella per cui la popolazione interessata al referendum sarebbe quella metropolitana e non solo quella del Comune di Venezia (C2). Si tratta però di argomentazioni che appaiono secondarie ai fini della decisione e comunque consequenziali rispetto alle premesse iniziali già trattate.

Col senno di poi, la scelta del Governo di ritirare il ricorso per conflitto di attribuzioni pendente davanti alla Corte costituzionale ha finito per rivelarsi controproducente per la causa referendaria: si voleva lasciare via libera al voto, ma si è sostanzialmente impedito alla Corte costituzionale di fare chiarezza sul punto. Non si può scommettere che la Corte si sarebbe espressa in modo diverso dal TAR, ma a Palazzo della Consulta si sarebbe probabilmente trovata maggiore sensibilità per i profili squisitamente costituzionalistici della questione, in rapporto ai quali il giudice amministrativo – si è visto – non ha mostrato grande dimestichezza.

Che fare ora?

Una via è già stata indicata dai soccombenti: ricorso al Consiglio di Stato con domanda di sospensiva. Visti gli inciampi in cui è incorso il giudice di primo grado, non è affatto improbabile che il ricorso sia accolto.

Altra strada – già caldeggiata – è quella della modifica legislativa della legge Delrio, che richiede tuttavia una solida (e consapevole) volontà politica per avere successo.

Sul punto occorre inoltre fare attenzione. Servono modifiche mirate, volte a rendere espresso il fatto che il procedimento di scorporo del Comune capoluogo previsto dalla legge Delrio si applica solo e limitatamente all’ipotesi di elezione diretta del Sindaco metropolitano; mentre la competenza e le procedure regionali permangono in tutti gli altri casi, anche se riguardano il Comune capoluogo.

Si tratterebbe di intervento fatto comunque nella consapevolezza che – prima o poi – sarà necessario rimettere mano all’impianto complessivo della legge, che finora ha offerto risultati piuttosto deludenti. Un intervento riformatore che magari si fondi – almeno stavolta – su una riflessione seria, approfondita e documentata circa il ruolo e le funzioni delle Città metropolitane, non inquinata da logiche di risparmio ad uso propagandistico e gretti localismi.

Mi sembra invece da evitare un intervento legislativo che vada a semplificare il procedimento previsto dalla Delrio: considerato che la materia, come si è visto, si colloca su un confine incerto tra competenza regionale in tema di istituzione di nuovi comuni e competenza statale in tema di legislazione elettorale delle Città metropolitane, mettervi mano significherebbe rischiare di riattivare il contenzioso tra Stato e Regioni dinanzi alla Corte costituzionale, con esiti alquanto incerti.

Insomma, le strade percorribili sono due, che non si escludono a vicenda: giudiziaria e legislativa; il tempo stringe tuttavia e se pure la consultazione – come auspicano i promotori del referendum – si dovesse tenere il 30 settembre, non vi sarebbe più spazio per un dibattito serio nel merito della separazione tra Venezia e Mestre, capace di andare al di là di semplici boutade propagandistiche.

Il tutto in danno di un voto consapevole e informato su una questione così importante per il futuro delle due città.

* (Dottore di ricerca in Diritto costituzionale, Università di Ferrara)

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